Cassazione Civile, Sezioni Unite, Sentenza 12 ottobre 2020 n. 21992
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione Civile si sono soffermate sul tema delle azioni esperibili da un’azienda sanitaria pubblica nei confronti dei propri dipendenti per il danno da essi causato a soggetti terzi, chiedendosi se sussista un problema di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e contabile.
Resta aperto tuttavia il dibattito in ordine alle possibili conseguenze dell’art. 9 della Legge Bianco Gelli.
La questione è stata portata all’attenzione delle Sezioni Unite perché la Corte d’Appello aveva ritenuto che competesse alla giurisdizione della Corte dei Conti la controversia avente ad oggetto l'azione di rivalsa esercitata da un ente ospedaliero pubblico nei confronti del proprio dipendente a seguito di condanna dell’ente ospedaliero al risarcimento del danno subito da un assistito per fatto colposo imputabile proprio a quel dipendente.
A sostegno della sua decisione, la Corte d’Appello aveva richiamato la sentenza delle Sezioni Unite del 04/12/2001, n. 15288, con cui la Suprema Corte aveva affermato che la giurisdizione contabile non riguardava solo "fatti inerenti al maneggio di denaro", estendendosi, invece, "ad ogni ipotesi di responsabilità per pregiudizi economici arrecati allo Stato o ad enti pubblici da persone legate da vincoli di impiego o di servizio ed in conseguenza di violazione degli obblighi inerenti a detti rapporti" e aveva quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della Corte dei Conti.
In realtà, esiste però un altro orientamento delle stesse Sezioni Unite, più recente, con cui è stata invece affermata la coesistenza della giurisdizione civile e contabile in merito alle azioni di responsabilità esperite dalla struttura pubblica nei confronti del proprio medico dipendente per il danno cagionato al terzo. Sul punto si veda infatti la sentenza n. 26659 delle Sezioni Unite del 18/12/2014.
Con la pronuncia dell’ottobre 2020, le Sezioni Unite confermano proprio questo secondo orientamento, ritenendo che quello richiamato dalla Corte d’Appello sia stato superato.
Le Sezioni Unite confermano pertanto che l'azione di responsabilità contabile esperita nei confronti dei sanitari dipendenti di un'azienda sanitaria non è sostitutiva delle ordinarie azioni civilistiche di responsabilità nei rapporti tra amministrazione e soggetti danneggiati.
Quando sia proposta da una azienda sanitaria domanda di manleva nei confronti dei propri medici, non sorge quindi una questione di riparto tra giudice ordinario e contabile, attesa l'autonomia e non coincidenza delle due giurisdizioni (cfr. anche Cass., 23 agosto 2018, n. 21021; Cass. Civ. Sez. Un., 18 dicembre 2014, n. 26659).
ALCUNE CONSIDERAZIONI
Il principio espresso dalle Sezioni Unite si fonda sulla teoria cosiddetta del “doppio binario”, secondo cui l’azione di responsabilità contabile e l’azione di responsabilità civile perseguirebbero due finalità distinte.
L’azione contabile sarebbe infatti posta a tutela dell’interesse pubblico generale e, in particolare, al buon andamento della pubblica amministrazione, e avrebbe finalità sanzionatoria nei confronti del dipendente.
Diversamente l’azione civilistica avrebbe la funzione di far ottenere all’azienda ospedaliera il pieno ristoro del danno patito e avrebbe quindi funzione riparatoria e compensativa.
Sul punto, le Sezioni Unite richiamano una recente pronuncia delle stesse Sezioni Unite (Cass., S.U., 19 febbraio 2019, n. 4883) che aveva affermato proprio l’indipendenza delle due azioni.
Per le Sezioni Unite, le eventuali interferenze tra i due giudizi integrano quindi una questione non di giurisdizione ma di proponibilità delle azioni. In altre parole, il Giudice civile o contabile non deve chiedersi se quell’azione rientra nella propria giurisdizione o meno ma verificare la proponibilità dell’azione a seconda che il danno sia già stato risarcito o meno a seguito della decisione dell’altro organo giudicante.
ART. 9 DELLA LEGGE BIANCO-GELLI: IL DOPPIO BINARIO VIENE MENO?
Benché la sentenza in commento abbia suscitato una forte attenzione, bisogna evidenziare che la stessa non ha carattere innovativo perché conferma un principio che era stato affermato da altre pronunce precedenti.
Inoltre, le Sezioni Unite non hanno potuto confrontarsi con quanto disposto dall’art. 9 legge Bianco Gelli, in tema di azioni nei confronti dell'esercente la professione sanitaria.
Tale norma non risultava infatti applicabile al caso concreto ratione temporis perché entrata in vigore successivamente al verificarsi dei fatti oggetto di giudizio.
Tuttavia, in questa sede, ci si è interrogati sull’interpretazione dell’art. 9 legge Bianco Gelli e sulle conseguenze sulle azioni esperibili dagli enti pubblici.
In base al dettato dell’art. 9 della Legge Bianco Gelli non è infatti chiaro se il “doppio binario” persisterà o meno perché la norma lascia aperta una serie di problemi di interpretazione.
Nel testo dell’art. 9 della Legge Bianco Gelli, il legislatore ha infatti utilizzato la terminologia “azione di rivalsa” nei primi quattro commi senza chiarire esattamente se intendesse riferirsi all’azione civile, a quella contabile o ad entrambe.
Un secondo problema è poi posto dal successivo quinto comma dell’art. 9 della Legge Bianco Gelli giacché lo stesso menziona soltanto l’azione di responsabilità contabile avanti alla Corte dei Conti avviata dal Pubblico Ministero quale azione conseguente all'accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica.
Sembrerebbe quindi che per le strutture pubbliche non sia più possibile esperire le azioni civili di responsabilità avanti al giudice ordinario e che sussista la giurisdizione esclusiva del giudice contabile.
Il dibattito si complica ancora di più se si considera che l’art. 13 Legge Bianco Gelli richiama l’art. 9 della medesima legge riferendosi alle “azioni di rivalsa o di responsabilità amministrativa”, come se fossero due rimedi alternativi tra loro.
Allo stato, attesa la oscura formulazione della norma, non si possono quindi individuare con certezza le conseguenze dell’art. 9 Legge Bianco Gelli per quanto riguarda le azioni esperibili da parte degli enti pubblici nei confronti dei propri sanitari.
MASSIMA
L'azione di responsabilità contabile nei confronti dei sanitari dipendenti di un'azienda sanitaria non è sostitutiva delle ordinarie azioni civilistiche di responsabilità nei rapporti tra amministrazione e soggetti danneggiati, sicché, quando sia proposta da una azienda sanitaria domanda di manleva nei confronti dei propri medici, non sorge una questione di riparto tra giudice ordinario e contabile, attesa l'autonomia e non coincidenza delle due giurisdizioni. Se l'azione di responsabilità per danno erariale tutela l'interesse pubblico generale al buon andamento della p.a., quella di responsabilità civile proposta dalla singola amministrazione tende infatti al pieno ristoro del danno, con funzione riparatoria e compensativa (nella specie la Corte ha cassato la decisione della Corte d'appello che non avrebbe potuto affermare il difetto di giurisdizione ordinaria in favore di quella contabile, ma avrebbe dovuto accertare la fondatezza o meno dell'autonoma domanda di manleva proposta dall'Azienda Ospedaliera nei confronti del proprio sanitario).
avv. Ilaria Oberto Tarena